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用邏輯思維探討“采購代理機(jī)構(gòu)”的界定與定位
2024年08月13日 10:53 來源：中國政府采購網(wǎng) 【打印】 
■ 宋 軍
我國政府采購實(shí)行的是集中采購與分散采購相結(jié)合，且推行委托代理制，即采購人應(yīng)該或可以委托他人采購和他人評(píng)審（評(píng)審專家），與之相對(duì)應(yīng)的是集中采購——采購人委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購和分散采購——采購人自行采購或委托代理采購。因此，才有了“采購代理機(jī)構(gòu)”這一“專業(yè)名詞”。
對(duì)于“采購代理機(jī)構(gòu)”的界定，《政府采購法》（2003年版）沒有對(duì)它進(jìn)行界定與解釋。只是第六十條規(guī)定：“采購代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系”?！墩少彿▽?shí)施條例》第十二條規(guī)定：“政府采購法所稱采購代理機(jī)構(gòu)，是指集中采購機(jī)構(gòu)和集中采購機(jī)構(gòu)以外的采購代理機(jī)構(gòu)”。這種界定或解釋，并沒有包括采購代理采購的性質(zhì)、職能、作用等方面內(nèi)容，只是用“包含關(guān)系”進(jìn)行了說明，即：采購代理機(jī)構(gòu)包括集中采購和非集中采購機(jī)構(gòu)。而且犯了名詞解釋之大忌——同語反復(fù)。在近期的《政府采購法（修訂征求意見草案）》中，為了避免這種錯(cuò)誤，修改為：“采購代理機(jī)構(gòu)包括集中采購機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”。用“包括”替代了“是指”，這就告訴公眾，它只是對(duì)“采購代理機(jī)構(gòu)”包括對(duì)象進(jìn)行了說明，并不是對(duì)“采購代理機(jī)構(gòu)”進(jìn)行界定和解釋。同時(shí)，還分別對(duì)“集中采購機(jī)構(gòu)”和“社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”進(jìn)行了解釋，讓公眾對(duì)他們的相同點(diǎn)和不同點(diǎn)有了進(jìn)一步的了解。
雖然，此規(guī)定對(duì)采購代理機(jī)構(gòu)、集中采購機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了界定和解釋，但三者的邏輯關(guān)系卻有點(diǎn)亂，不能深究細(xì)研。因?yàn)?，?yán)格意義上講，“采購代理機(jī)構(gòu)”與“社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”沒有從屬或包含關(guān)系，“集中采購機(jī)構(gòu)”與“社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”不是并列關(guān)系。
從漢語語法邏輯上講，“采購代理機(jī)構(gòu)、集中采購機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”都是一種“機(jī)構(gòu)”，對(duì)“機(jī)構(gòu)”的界定和解釋有六種，在這里主要是指“機(jī)關(guān)、團(tuán)體等工作單位”?！皺C(jī)構(gòu)”是名詞。是什么機(jī)構(gòu)呢？在其前面加定語“代理”“采購”，就成了“代理機(jī)構(gòu)”“采購機(jī)構(gòu)”，其“機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)就確定了。
代理是指受當(dāng)事人的委托，代表當(dāng)事人行使某種權(quán)利，做某種事情。
采購是指“以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等”。
代理機(jī)構(gòu)是指根據(jù)委托方的授權(quán)和指示，代表委托方進(jìn)行特定事務(wù)處理的組織。也稱中介機(jī)構(gòu)。
采購機(jī)構(gòu)是指從事購買活動(dòng)的組織。
按照漢語的邏輯，定語指向越明確，概念越小，也越具體。
“代理機(jī)構(gòu)”加“采購”，則明確為是從事購買活動(dòng)的中介機(jī)構(gòu)，它區(qū)別于稅務(wù)代理、商標(biāo)代理等。
而集中采購機(jī)構(gòu)是相對(duì)于非集中采購機(jī)構(gòu)而言?！墩少彿ā返谑鶙l規(guī)定，“集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜”。此規(guī)定明確了集中采購機(jī)構(gòu)的屬性和職責(zé)。而《政府采購法（修訂征求意見草案）》規(guī)定為：“集中采購是設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府依法設(shè)立的實(shí)施集中采購的相關(guān)機(jī)構(gòu)”。這比《政府采購法》的集中采購機(jī)構(gòu)的解釋相對(duì)“進(jìn)步”了一些。
在“代理機(jī)構(gòu)”前面加“社會(huì)”變成了“社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”，讓“代理機(jī)構(gòu)”不僅變得概念不明確，反而使之更加模糊不清，且概念越來越大。
“社會(huì)”是指什么？它相對(duì)于什么而言？一般解釋為“由人與環(huán)境形成的關(guān)系總和”。筆者想，這不是立法者的本義。它只是想?yún)^(qū)別于“由政府專門成立的集中采購機(jī)構(gòu)”而已。即：政府的與社會(huì)的。
但這恰恰又使“采購代理機(jī)構(gòu)、集中采購機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”的邏輯關(guān)系混亂了。雖然《政府采購法（修訂征求意見草案）》已對(duì)“社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”進(jìn)行了解釋，即：社會(huì)代理機(jī)構(gòu)是從事采購代理業(yè)務(wù)的營利法人。
但筆者認(rèn)為：這種解釋是一種“強(qiáng)加性”和“強(qiáng)制性”的，是不是說，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)就只能是從事采購代理業(yè)務(wù)的營利法人，或者說專指從事采購代理業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)呢？顯然不是。
社會(huì)代理機(jī)構(gòu)包括所有非由“政府”成立的從事各種行業(yè)、專業(yè)的代理服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)。從立法者的本義來講，也就是想說明和區(qū)別“非由政府成立”的或“由政府成立”的采購代理機(jī)構(gòu)。
所以，從邏輯上講，這是一個(gè)大概念與小概念的關(guān)系問題。“采購代理機(jī)構(gòu)”相對(duì)于“社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”是一個(gè)小概念，“社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”不從屬于“采購代理機(jī)構(gòu)”。反而“采購代理機(jī)構(gòu)”
從屬于“社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”，也可以說“社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”包含了“采購代理機(jī)構(gòu)”。
為了讓其邏輯關(guān)系更清晰，并區(qū)別“政府”與“社會(huì)”采購代理機(jī)構(gòu)性質(zhì)，在不進(jìn)行大的修改的情況下，可“再加定語”，讓“社會(huì)代理機(jī)構(gòu)”變?yōu)槭恰吧鐣?huì)成立的”、具有“社會(huì)性質(zhì)的”采購代理機(jī)構(gòu)，可用“社會(huì)采購代理機(jī)構(gòu)”。
這樣就成了“采購代理機(jī)構(gòu)包括集中采購機(jī)構(gòu)和社會(huì)采購代理機(jī)構(gòu)”。如果更加嚴(yán)謹(jǐn)，則為“政府采購代理機(jī)構(gòu)包括政府集中采購機(jī)構(gòu)、部門集中采購機(jī)構(gòu)和社會(huì)采購代理機(jī)構(gòu)”。
隨著政府采購制度改革的不斷深入，采購人主體責(zé)任的不斷落實(shí)，采購人的采購權(quán)與決策權(quán)的統(tǒng)一，采購人、供應(yīng)商都會(huì)更多地“借智”于專業(yè)化的代理機(jī)構(gòu)。因此，服務(wù)于政府采購活動(dòng)的代理機(jī)構(gòu)種類將會(huì)越來越多。
有政府采購招標(biāo)代理，就會(huì)有政府采購?fù)稑?biāo)代理，還有專門從事采購需求調(diào)查的代理、供應(yīng)商維權(quán)代理（這個(gè)已有律師事務(wù)所），還有政府采購績效評(píng)價(jià)代理、政府采購檔案管理代理等。這些都屬于政府采購活動(dòng)的代理事項(xiàng)。
為了把這些為政府采購服務(wù)的中介代理機(jī)構(gòu)的關(guān)系理順，還必須先規(guī)范政府采購的專業(yè)名詞。
目前，有“采購”“政府采購”“招標(biāo)”“招標(biāo)投標(biāo)”四個(gè)關(guān)鍵詞的關(guān)系公眾容易搞混。
首先，“政府采購”是一種“采購”活動(dòng)，是區(qū)別于其他采購主體（相對(duì)于私人等）采購的一種采購活動(dòng)。“采購”不能代替“政府采購”，它只是包含關(guān)系。同樣，“政府采購”也不能代替“采購”，它不能包含“采購”?！安少彙被顒?dòng)包含了“招標(biāo)”采購方式。
“招標(biāo)”是一種采購方式，是“政府采購”中的一種采購方式（其他采購主體也可以用），是相對(duì)于詢價(jià)的一種采購方式。“招標(biāo)投標(biāo)”不是一種采購方式，它只是“招標(biāo)”采購方式中的兩個(gè)過程或程序，“招標(biāo)”程序和“投標(biāo)”程序?！罢袠?biāo)投標(biāo)”不能簡單地代表“招標(biāo)”，“招標(biāo)”不能代替“采購”，更不能代替“政府采購”?！罢袠?biāo)”和“政府采購”不能互換。
“招標(biāo)采購”也不能代替“政府采購”，它是“政府采購”中的一種采購方式。
目前，有些單位或地方設(shè)立的“招標(biāo)采購（管理）辦公室”或“招標(biāo)管理辦公室”等機(jī)構(gòu)，在履行政府采購監(jiān)督管理職能，是沒有厘清上述四個(gè)名詞的基本含義與關(guān)系。是否這個(gè)管理辦公室的職責(zé)只管“招標(biāo)”采購方式？其他采購方式不管了？
所以，需要更加嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)地厘清代理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，并便于公眾理解，更深層次地還在于《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的統(tǒng)一。
政府采購代理機(jī)構(gòu)包括：政府采購的采購代理機(jī)構(gòu)、政府采購的投標(biāo)（響應(yīng)）代理機(jī)構(gòu)、政府采購的需求調(diào)查代理機(jī)構(gòu)、政府采購的爭議處理代理機(jī)構(gòu)、政府采購的績效評(píng)價(jià)代理機(jī)構(gòu)、政府采購的檔案資料代理機(jī)構(gòu)，以及政府采購的投訴處理代理機(jī)構(gòu)等。而政府采購的采購代理機(jī)構(gòu)又包括政府集中采購機(jī)構(gòu)、部門集中采購機(jī)構(gòu)和社會(huì)采購代理機(jī)構(gòu)。
按目前的“采購代理機(jī)構(gòu)”的說法，采購代理機(jī)構(gòu)是否為政府采購當(dāng)事人的問題，也提到了“議事日程”。在對(duì)一版二版的《政府采購法（修訂征求意見草案）》的討論中，業(yè)界有兩種不同的觀點(diǎn)，是，不是，是。反反復(fù)復(fù)。
何為當(dāng)事人？是指與事情有直接關(guān)系的人（《現(xiàn)代漢語詞典》）。政府采購是一種買賣關(guān)系，采購人與供應(yīng)商是有直接關(guān)系的人。采購代理機(jī)構(gòu)（包括評(píng)審專家）只是采購人的受托人，采購代理機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商是間接關(guān)系。
從狹義上講，政府采購當(dāng)事人只有采購人和供應(yīng)商。采購代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家只是采購人的受托人，委托人與受托人之間屬于代理關(guān)系，由受托人根據(jù)委托人的授權(quán)，以委托人的名義進(jìn)行民事活動(dòng)，所產(chǎn)生的法律責(zé)任由委托人承擔(dān)。
從廣義上講，采購人、供應(yīng)商、采購代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家都直接地參與了采購活動(dòng)，也可以說屬于間接當(dāng)事人。但從法律責(zé)任的承擔(dān)上講，受托人不是政府采購當(dāng)事人。
如果用參與政府采購活動(dòng)關(guān)系來判斷是否為當(dāng)事人的話，那么，政府采購監(jiān)管部門也屬于政府采購當(dāng)事人。因?yàn)?，政府采購監(jiān)管部門參與了法規(guī)、規(guī)則的制定、采購方式變更的審批、監(jiān)督檢查等，特別是在投訴處理中，還有可能成為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人或行政訴訟的被告人。
（作者單位：采招云數(shù)智化采購研究中心）
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