于安：引入社會資本須處理好兩大管理關(guān)系
2016年05月31日 09:06 來源：中國政府采購報 【打印】
研究政府采購及其相關(guān)領(lǐng)域，是一個明智的選擇。政府采購有著很強的學科交叉性，學習和研究的成本都可能高于其他同類題目，這就使一些人望而卻步或者半途而廢。《政府采購法》已經(jīng)頒布實施很多年了，但從法學界來看，愿意專門投入精力來研究的人，仍然與這個領(lǐng)域的發(fā)展需求不相適應(yīng)。一個重要原因在于，政府采購需要在理論基礎(chǔ)方面具備復合型。政府采購的目的是政府利用市場來提高資金使用效率，包含公共部門和私營部門的結(jié)合。從法律上來講，這種合作涉及公法與私法的交叉，重點是把大量的私法規(guī)則引入到公共領(lǐng)域中來。在公私合作關(guān)系上，政府采購比現(xiàn)在的PPP有更長遠的經(jīng)歷，PPP項目很難割斷與政府采購的關(guān)聯(lián)性。研究政府采購的成本，可能比單獨學習公法或單獨學習私法的題目要高出很多。所以，對參加全國大學生政府采購論壇和全國公共采購博士生論壇，以及研究政府采購及其相關(guān)領(lǐng)域的同學們，我有理由贊賞各位的選擇，有理由祝賀大家取得的學習進步。因為你們確實付出了比別人更多的努力才能進入這個領(lǐng)域，并做出了研究成果。
今后公共部門職能的實現(xiàn)，可能會越來越多地利用市場機制。政府采購是一個開頭，而且是一個成功的開頭。以后政府的職能尤其是公共服務(wù)職能如何實現(xiàn)？政府可能會像現(xiàn)在所做的，選一個服務(wù)的提供者，政府部門來做規(guī)劃和監(jiān)督，但不再是生產(chǎn)者。所以，如果你愿意在公共部門工作，或是關(guān)注公共部門而選擇了政府采購這個研究領(lǐng)域，我想你是有遠見的。因為這就是公共部門的未來。
引入社會資本中資本管理與經(jīng)營管理的關(guān)系，是一個值得注意的題目，如果大家要來研究政府采購及其相關(guān)領(lǐng)域的話。凡是借助市場的企業(yè)力量實現(xiàn)公共服務(wù)目標，都會涉及到這一題目。不過目前對此的關(guān)注度不夠，可能存有對市場的某種盲目信任，從而忽視了需要防范和規(guī)制的市場負面作用。本屆政府2013年后提出了兩個與政府采購相關(guān)的重要命題，一個是向社會采購公共服務(wù)，另一個是在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛推行政府與社會資本合作。政府采購這兩年最大的進展，可能就是這兩個方面的延伸，其中一個必須很好處理的問題就是資本管理與經(jīng)營管理的關(guān)系。對此我提出的議題，是關(guān)于資本管理與經(jīng)營管理兩者的分離問題。
私人資本或社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域，并不是、也沒有、并不愿改變它的商業(yè)屬性，而且在制度上堅持它的商業(yè)屬性。投資者仍然按照商業(yè)原則計算其收益并納入回報機制。即使存在政府投資，但是在制度上堅持是小股東地位，社會投資仍然是主導的，PPP的項目貸款仍然按照商業(yè)原則支付利率。對于投資人的商業(yè)期望，雖然受到項目公司特定目的的限制，整個資本管理的原則是商業(yè)化的，因此資本侵犯社會和公共利益的可能性是不可避免的。利用商業(yè)資本回報機制的激勵作用，與防范商業(yè)資本的侵害堅持公共服務(wù)的公益性是一個問題的兩個方面。如果對于商業(yè)資本的營利活動不給予有效規(guī)制，公共服務(wù)的公益性可能受到損害。所以需要在管理上和法律上認真考慮，引入社會資本承擔本來由政府提供和生產(chǎn)的公共服務(wù)時，是不是需要把資本管理和經(jīng)營服務(wù)管理嚴格地區(qū)分開來。
資本管理與經(jīng)營服務(wù)管理的分離，必須實行制度性分離和經(jīng)營管理團隊的雙重分離。可以假設(shè)一下，如果公共服務(wù)的提供者同時負擔資本管理的職責，由于資本管理是公共服務(wù)存在的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本條件，那么他一定會不可避免地把資本管理的營利原則置于首要位置，他完全有可能口是心非地把公共服務(wù)的既定標準服從于其營利活動。所以，即使是一個受過很好教育、有很高職業(yè)素養(yǎng)的高級專家，也會為規(guī)則指引和管理崗位支配而墮落為一個唯利是圖的拜金主義信徒，他的基本良知和職業(yè)操守也會被商業(yè)營利原則裁剪而所剩無幾。尤其是當他通過履行管理職務(wù)來指引其公共服務(wù)提供者團隊時，就有可能從根本上來改變和扭曲公共服務(wù)屬性。
PPP已經(jīng)進入公共服務(wù)領(lǐng)域。引入社會資本后的根本問題是不能根據(jù)投資人意愿來改變公共服務(wù)的屬性，所以相關(guān)制度設(shè)計必須是充分利用社會資本的效率因素，保障公共服務(wù)的標準和保護公共利益。在公共服務(wù)領(lǐng)域中，醫(yī)療和教育是最容易受到資本負面作用侵蝕而難以用金錢平衡的。這兩者一個涉及人的健康和生命，一個涉及人的意志健全和職業(yè)技能，我們有理由把醫(yī)療和教育作為典范來研究資本管理與經(jīng)營管理分離的原則。更由于這兩個領(lǐng)域的一些管理措施受到很多非議，我們也有理由把他們的經(jīng)驗作為研究借鑒，雖然他們的做法被無原則地冠以所謂“自主權(quán)”。他們業(yè)已經(jīng)歷過的教育產(chǎn)業(yè)化和公共醫(yī)療市場化或者自收自支，就是一個去公益化的過程，我們不希望在引入PPP中重復這一令人不快的過程。
回顧一下現(xiàn)實，公立醫(yī)院把經(jīng)濟核算制適用于一線醫(yī)療科室，一個有高級臨床醫(yī)療技術(shù)的醫(yī)師擔任科室主任，不但負責全科室和他本人醫(yī)療工作的服務(wù)質(zhì)量，還要負責保障科室的病床周轉(zhuǎn)率和本部門獎金創(chuàng)收的職責，他如何在這兩者之間進行優(yōu)先性選擇？怎么能夠完全按照醫(yī)療服務(wù)標準來治病救人？怎么能夠保證自己是一個醫(yī)療人員，而不成為一個圖財害命的資本盈利的工具？事實上我們耳聞目睹或者親身經(jīng)歷，在醫(yī)療一線擔負醫(yī)療和管理雙重身分的高級專家確實出現(xiàn)過喪心病狂地圖財害命的行為。這種良知泯滅和操守喪盡的人格扭曲，不能不認為與所謂自主權(quán)的濫用相關(guān)聯(lián)。
如果把公共服務(wù)完全服從于資本營利的需要，那么無論怎樣的機制都會喪失合法性，而且可能進一步演化成嚴重的社會問題。我希望大家關(guān)注這個題目，使公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會資本的工作得到正確的發(fā)展，而不使它成為產(chǎn)生各種社會問題的溫床。
?。ū疚臑樽髡咴诘谌龑萌珖髮W生政府采購論壇暨第二屆全國公共采購博士生論壇上的演講內(nèi)容摘編，有刪節(jié)）