政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴既是對(duì)供應(yīng)商合法權(quán)利的保護(hù)，也是對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督。該項(xiàng)制度是否完善，直接關(guān)乎政府采購(gòu)制度是否有效、政府采購(gòu)活動(dòng)是否公開(kāi)、公平、公正。毋庸置疑，政府采購(gòu)制度對(duì)于我國(guó)而言尚屬一項(xiàng)新的制度，而政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴制度則更是處于初步發(fā)展時(shí)期。我國(guó)在2004年9月頒布實(shí)施的《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部20號(hào)令”）至今已經(jīng)運(yùn)行了13年?？陀^地說(shuō)，財(cái)政部20號(hào)令盡管不夠完美，但作為初步發(fā)展時(shí)期的政府采購(gòu)實(shí)踐而言，還是起到了應(yīng)有的作用。在這13年里，我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域發(fā)生了諸多變化，如2015年國(guó)務(wù)院頒布了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，2017年頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開(kāi)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕97號(hào)），財(cái)政部重新修訂并頒布了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)），還最新頒布了《政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購(gòu)管理暫行辦法》等。而在實(shí)踐中，各地政府采購(gòu)都廣泛使用了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，這些都使得原有的政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理制度難以適應(yīng)新情況、新要求，為此本次財(cái)政部修訂了20號(hào)令，并頒行了《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部94號(hào)令），這是質(zhì)疑投訴制度不斷走向完善的新起點(diǎn)。
政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴既是對(duì)供應(yīng)商合法權(quán)利的保護(hù)，也是對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督。該項(xiàng)制度是否完善，直接關(guān)乎政府采購(gòu)制度是否有效、政府采購(gòu)活動(dòng)是否公開(kāi)、公平、公正。毋庸置疑，政府采購(gòu)制度對(duì)于我國(guó)而言尚屬一項(xiàng)新的制度，而政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴制度則更是處于初步發(fā)展時(shí)期。我國(guó)在2004年9月頒布實(shí)施的《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部20號(hào)令”）至今已經(jīng)運(yùn)行了13年?？陀^地說(shuō)，財(cái)政部20號(hào)令盡管不夠完美，但作為初步發(fā)展時(shí)期的政府采購(gòu)實(shí)踐而言，還是起到了應(yīng)有的作用。在這13年里，我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域發(fā)生了諸多變化，如2015年國(guó)務(wù)院頒布了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，2017年頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開(kāi)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕97號(hào)），財(cái)政部重新修訂并頒布了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)），還最新頒布了《政務(wù)信息系統(tǒng)政府采購(gòu)管理暫行辦法》等。而在實(shí)踐中，各地政府采購(gòu)都廣泛使用了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，這些都使得原有的政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理制度難以適應(yīng)新情況、新要求，為此本次財(cái)政部修訂了20號(hào)令，并頒行了《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)，以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部94號(hào)令），這是質(zhì)疑投訴制度不斷走向完善的新起點(diǎn)。
新修訂的財(cái)政部94號(hào)令共六章、45條，相比原財(cái)政部20號(hào)令的五章、32條，做了很大的修改調(diào)整，涉及的內(nèi)容范圍也更廣。在此，謹(jǐn)就財(cái)政部20號(hào)令的幾個(gè)突出亮點(diǎn)談?wù)勼w會(huì)，供業(yè)界批準(zhǔn)指正！
一是增加了“質(zhì)疑”專章內(nèi)容，既與上位法銜接，也使行政救濟(jì)途徑更加明晰。
眾所周知，2003年生效的《
政府采購(gòu)法》第六章第51條-55條，以及2015年頒布生效的《
政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第六章第52條-58條，都對(duì)“質(zhì)疑與投訴”做了專門規(guī)定。而2004年9月頒布實(shí)施的財(cái)政部20號(hào)令，只涉及了政府采購(gòu)?fù)对V的問(wèn)題，沒(méi)有質(zhì)疑答復(fù)相關(guān)規(guī)定。這對(duì)于作為規(guī)章層面的財(cái)政部20號(hào)令而言，顯然是一個(gè)缺憾。而剛剛頒布的財(cái)政部94號(hào)令，僅從規(guī)章名稱上看，顯然就有進(jìn)步--增加了質(zhì)疑相關(guān)內(nèi)容，并完善了投訴有關(guān)規(guī)定，這既是對(duì)《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等上位法的補(bǔ)充和完善，也是完整的法律體系構(gòu)建的內(nèi)在基本要求，更是采購(gòu)活動(dòng)中保障供應(yīng)商可靠有效行政救濟(jì)途徑的需要。
《政府采購(gòu)法》第六章和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第六章都是關(guān)于“質(zhì)疑與投訴”的規(guī)定，且有關(guān)“質(zhì)疑”的規(guī)定均比較詳細(xì)，但是對(duì)于質(zhì)疑答復(fù)的法定責(zé)任方面，卻都沒(méi)有作出規(guī)定。而此次財(cái)政部94號(hào)令第13條規(guī)定：“采購(gòu)人、
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商?！钡?6條規(guī)定：“采購(gòu)人、
采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，由財(cái)政部門責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，給予警告，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并予通報(bào)：(一)拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函；(二)對(duì)質(zhì)疑不予答復(fù)或者答復(fù)與事實(shí)明顯不符，并不能作出合理說(shuō)明；……”。
不難看出，財(cái)政部94號(hào)令大大強(qiáng)化了采購(gòu)人及其代理機(jī)構(gòu)的法定責(zé)任。眾所周知，剛剛頒布施行的財(cái)政部87號(hào)令，一個(gè)突出變化就是向采購(gòu)人放權(quán)，而放權(quán)的同時(shí)必須強(qiáng)化責(zé)任，如此才能確保權(quán)責(zé)對(duì)等。所以，此次增加了采購(gòu)人質(zhì)疑答復(fù)的法定責(zé)任，既可以看作是對(duì)87號(hào)令對(duì)采購(gòu)人放權(quán)的一個(gè)有效監(jiān)督，也可以視為完善供應(yīng)商合法權(quán)益保護(hù)的有益補(bǔ)充。
三是增加了質(zhì)疑與投訴標(biāo)準(zhǔn)文本的要求，使得質(zhì)疑投訴更加規(guī)范。
相比較財(cái)政部20號(hào)令，此次財(cái)政部94號(hào)令增加了質(zhì)疑函的規(guī)范內(nèi)容要求，如第12條規(guī)定：“供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)提交質(zhì)疑函和必要的證明材料。質(zhì)疑函應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）供應(yīng)商的姓名或者名稱、地址、郵編、聯(lián)系人及聯(lián)系電話；（二）質(zhì)疑項(xiàng)目的名稱、編號(hào)；（三）具體、明確的質(zhì)疑事項(xiàng)和與質(zhì)疑事項(xiàng)相關(guān)的請(qǐng)求；（四）事實(shí)依據(jù)；（五）必要的法律依據(jù)；（六）提出質(zhì)疑的日期。供應(yīng)商為自然人的，應(yīng)當(dāng)由本人簽字；供應(yīng)商為法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法定代表人、主要負(fù)責(zé)人，或者其授權(quán)代表簽字或者蓋章，并加蓋公章。”而關(guān)于投訴函的內(nèi)容，在財(cái)政部20號(hào)令要求的基礎(chǔ)上增加了兩項(xiàng)，即“質(zhì)疑和質(zhì)疑答復(fù)情況說(shuō)明及相關(guān)證明材料”和“法律依據(jù)”。不難看出，財(cái)政部94號(hào)令這些所增加的內(nèi)容，使得質(zhì)疑投訴相關(guān)內(nèi)容規(guī)定更加豐富細(xì)致，形式也更加規(guī)范。
四是限制供應(yīng)商的惡意投訴次數(shù)，回應(yīng)政府采購(gòu)實(shí)踐中的新問(wèn)題。
近年來(lái)，在政府實(shí)踐中出現(xiàn)了一些供應(yīng)商濫用投訴權(quán)的現(xiàn)象，如個(gè)別未中標(biāo)供應(yīng)商在沒(méi)有任何根據(jù)的情況下惡意投訴，擾亂了政府采購(gòu)的正常秩序，也浪費(fèi)了大量財(cái)政部門的人力、物力和財(cái)力。為解決這一實(shí)踐中的問(wèn)題，財(cái)政部94號(hào)令第37條規(guī)定：“投訴人在全國(guó)范圍12個(gè)月內(nèi)三次以上投訴查無(wú)實(shí)據(jù)的，由財(cái)政部門列入不良行為記錄名單。投訴人有下列行為之一的，屬于虛假、惡意投訴，由財(cái)政部門列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)：(一)捏造事實(shí)；(二)提供虛假材料；(三)以非法手段取得證明材料。證據(jù)來(lái)源的合法性存在明顯疑問(wèn)，投訴人無(wú)法證明其取得方式合法的，視為以非法手段取得證明材料?！睉?yīng)該說(shuō)，此次財(cái)政部94號(hào)令做出如此規(guī)定，當(dāng)屬于一個(gè)比較嚴(yán)苛的條款，也彰顯了決策者對(duì)于濫用投訴權(quán)的零容忍和嚴(yán)厲懲治的決心。但考慮到作為部門規(guī)章層面，財(cái)政部94號(hào)令能否創(chuàng)設(shè)該種行為罰（禁止1到3年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)）以及該種嚴(yán)苛條款的實(shí)施效果，尚待觀察。
五是吸收司法審判有益做法，促使財(cái)政部門的投訴處理更加規(guī)范公正。
相比于原先的財(cái)政部20號(hào)令，財(cái)政部94號(hào)令在關(guān)于財(cái)政部門的投訴處理方面，吸納了不少司法調(diào)查和審理的有益做法和內(nèi)容。如第23條規(guī)定：“財(cái)政部門處理投訴事項(xiàng)原則上采用書面審查的方式。財(cái)政部門認(rèn)為有必要時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查取證或者組織質(zhì)證。財(cái)政部門可以根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定或者職責(zé)權(quán)限，委托相關(guān)單位或者第三方開(kāi)展調(diào)查取證、檢驗(yàn)、檢測(cè)、鑒定。質(zhì)證應(yīng)當(dāng)通知相關(guān)當(dāng)事人到場(chǎng)，并制作質(zhì)證筆錄。質(zhì)證筆錄應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。”第25條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)由投訴人承擔(dān)舉證責(zé)任的投訴事項(xiàng)，投訴人未提供相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視為該投訴事項(xiàng)不成立；被投訴人未按照投訴答復(fù)通知書要求提交相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料的，視同其放棄說(shuō)明權(quán)利，依法承擔(dān)不利后果?！薄@些新增加的內(nèi)容，不僅規(guī)范了財(cái)政部門的投訴處理行為，更促進(jìn)了投訴處理結(jié)果的公開(kāi)公正。
